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案件陪审三年间 ——人民法院实施人民陪审员制度情况调查 |
在线客服：QQ-89933016 来源：人民法院报 日期：2008-5-8 17:22:25 切换：
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| [提要]:案件陪审三年间 ——人民法院实施人民陪审员制度情况调查 |
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全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》) 于2005年5月1日正式实施。三年来，全国各地法院积极推行人民陪审员制度的实施，采取各种有效措施，充分发挥人民陪审员的职能作用，取得了显著成效。为了解《决定》实施以来人民陪审员制度的运行状况、陪审功能发挥等情况，2006年，最高人民法院布置了司法统计分析重点课题。最高人民法院研究室统计工作办公室，以《决定》实施以来全国法院及部分高级法院的相关数据为基础，对人民陪审员制度的实施情况进行统计，并就人民陪审员制度发挥的积极作用、审判实践中存在的问题进行了总结归纳，并提出了完善此项制度的建议。
积极作用：
提高审判质量 强化社会监督
人民陪审员构成的广泛性，体现了司法民主。各地法院严格按照《决定》的要求，通过科学确定名额、严格选任条件、严格选任程序、加强培训考核等手段，严把推荐报名关、资格考察关和提请任命关，把一大批高素质的优秀人才选拔到人民陪审员队伍中来。同时，各地法院还注重吸收社会不同行业、不同性别、不同年龄的人员，确保了人民陪审员来源的广泛性，代表了社情民意，从而在具体案件的审理中体现了司法民主。法院通过实行随机抽取方式确定人民陪审员参加案件审理的做法，也使更多的人民陪审员可以参加到审判活动中，基本上实现了陪审制度应有的广泛性和群众性。 人民陪审员弥补了法官专业知识的不足，保证了审判质量。人民陪审员随机产生，以其独立地位、独特视角、朴素的价值观和普通人的生活经验判断法律事实，其广泛性、社会性不仅可以和职业法官形成思维和知识上的优势互补，更有利于查清案件事实，正确适用法律，提高了案件审判质量和效率。
人民陪审员强化了社会的监督作用，促进了司法公正。人民陪审员通过参与审理案件，直接对人民法院的审判活动进行监督，增加了审判活动的透明度，使法官的司法行为更加严谨、规范，对法官行使裁判权起到了制约作用，增强裁判过程的透明度，有利于人民群众对审判工作的了解，同时也消除了当事人对司法腐败的担心，以审判人员执法不公为由而引发的越级上访案件有所下降。
人民陪审员发挥了调解优势，做到案结事了。人民陪审员在案件审理中能为法官提供来自于民间的经验，便于做调解工作。据河南法院统计，人民陪审员参与审理的民商事案件，调解结案的占80.3%。四川的部分基层法院还建立了人民陪审员单独主持调解的制度，不但可以单独主持庭前调解，还可以单独主持庭审过程中的调解，促进了纠纷的平和解决。
人民陪审员缓解了司法资源不足的压力，提高了审判效率。近年来，部分基层法院出现法官断层现象，有的审判庭和人民法庭甚至难以组成合议庭。人民陪审员参与审理案件，在一定程度上弥补了审判力量不足与案件不断增多的矛盾，对减少积案、提高审判效率具有积极的作用。
主要问题：
工作进展不均衡 管理难度比较大
工作进展不均衡。一是不同法院人民陪审员参与审理的案件类型不均衡。从人民陪审员参与审判案件的整体上看，刑事案件、民事案件陪审员的参审比例高，分别占参与审判案件总数的46.37％、50.75％，行政案件参审比例相对较低，仅占2.88％。但这种情况在各地法院的体现也不尽一致，有的法院仅集中在某类案件上，使刑事、民商事、行政案件由人民陪审员参审案件所占比例不一。二是人民陪审员参与审理的案件数量不均衡，在一些法院中仍然存在着以退休人员为主体的常驻型人民陪审员。这些陪审员参与陪审的积极性很高，而且由于通知其参审、交流案情较为便捷，法官也愿意请这些陪审员参加案件审理。为此，他们的参审数量也比较多。上海一法院，其陪审员参审案件数量最多的有418件，平均每个工作日参审1.67件。 参审方式不平衡，主动申请人民陪审员参与案件审判的当事人很少。 《决定》第2条规定，刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件的原告，有权申请人民陪审员参加合议庭审判涉及自己权益的案件。《决定》施行三年来，由当事人申请陪审员参审的案件仅占参审案件的8‰。从案件类型看，民事案件当事人申请的比重略高于刑事、行政案件。在5232件当事人申请陪审员参审的案件中，民事案件3099件，刑事案件1906件，行政案件227件。
陪审作用未得到充分发挥。人民法院组织法和民事诉讼法都规定：人民陪审员在执行职务期间，同审判员具有同等的权利和义务。《决定》也规定：人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定及法律适用独立行使表决权等，赋予了陪审员与审判员同等的权利。 但在审判实践中，部分人民陪审员难以发挥其与法官享有同等权利的作用。在上海高院对陪审员参审判案困难的调查中，11.3%的陪审员认为是通过证据确认事实，54.8％的陪审员认为是法律适用，34.46％的陪审员认为是在综合分析判断环节上。因此，虽然人民陪审员在选任之前均经过了岗前培训，但其参加案件审理履行职责时在对法律的适用上是有一定障碍的。由此导致少数人民陪审员因缺乏相应的法律专业知识，在庭审过程中陪而不审，或在评议案件和表决过程中随声附和。
对人民陪审员的管理难度较大。有些法院在陪审员管理方面，各部门之间职责不清，对人民陪审员的使用管理、考核评价、监督惩戒等方面的制度不够完善，造成部分人民陪审员工作较为随意。一是有些陪审员在开庭前才告知法院开庭与其本职工作冲突，不能到庭参与审理，法院只好临阵换人，或将案件延期开庭，造成审判工作的被动，既影响了法院和人民陪审员的形象，也影响了执法工作的严肃性；二是由于人事变动频繁，导致一些人民法庭辖区内没有人民陪审员又无法调剂；此外，有些法院把人民陪审员分配到审判庭固定使用，用以解决审判力量不足；有些法院对没有正式工作的人民陪审员长期连续使用，使陪审工作成为某些人民陪审员的固定职业。 经费保障不到位，影响陪审工作的开展。据统计，各地法院虽然向同级政府财政部门提出了人民陪审员工作经费的预算报告，但仍有近四成的基层法院未落实到位，其中，有一定比例是经济并不困难的法院。
据湖北省高级人民法院提供的资料显示，全省尚有75个基层法院人民陪审员经费均未列入当地政府预算，已解决经费的基层法院只有30%。因地方财政经费难以保障，直接影响了人民陪审员工作的开展。同时，目前人民陪审员补助费用普遍偏低，差距较大，有的法院是按工作天数来计算，标准为每天10至20元；有的法院是以案件数量为单位，标准不一，每件案件补助费最高的100元，最低的仅12元。
今后举措：
完善物质保障 加强考核管理
合理配置陪审工作管理机构及职责，构建科学的管理制度。大部分法院建议采取相对集中的管理模式，建立由政治部门、立案庭、业务庭组成的陪审工作管理机构体系。总体上，由政工部门归口管理，主要负责总体工作安排的制定，陪审员的选任、培训、考评、奖励以及与外部单位的联系协调等工作；立案庭负责陪审员选用的随机抽取工作；业务庭的管理只集中在案件审理环节，主要对陪审员参与案件审理进行管理并为政治部考评陪审员工作提供基本资料，另外业务庭还应承担部分对陪审员的日常培训工作以及与陪审员所在单位的沟通衔接工作。其次，各级法院应当构建科学的陪审工作长效管理机制，结合各地实际，制定符合陪审制度设立宗旨、有利于陪审功能充分发挥的选任、培训、考评、奖励、案件管理规则、对外协调等制度，确保陪审制度的有序、有效运行。 建立符合人民陪审制度特点的培训机制。在对人民陪审员培训时，人民法院要建立定期培训制度，将人民陪审员纳入本辖区法院培训的总体规划，制定培训方案、落实培训经费，使广大人民陪审员在培训中真正有所收获，并能够学以致用。在制定培训方案、培训目标上，要注重技能化、实用性内容的传授，以培养人民陪审员的基本法律意识为目标。在培训方式上，可将任前培训、日常培训和个案培训相结合，以观摩、点评为主要模式，增强实用性，提高陪审员的法学理论水平和法律运用能力。在培训内容方面，要加大对人民陪审员法律业务知识的培训力度，使其了解审判原则、审判制度以及审判活动的过程和特点，掌握实体法与程序法的基本知识，增强法律素养，从而不断提高人民陪审员的执业能力，在一定程度上扭转人民陪审员因专业素质所限而出现的陪而不审、审而不议等现象。 切实落实随机选用陪审员制度。人民陪审员的生命力在于其产生的随机性和代表的普遍性，不能出于缓解审判压力的需要或者方便陪审的考虑，将陪审任务固定地交给少数陪审员。陪审员随机选用机制是陪审制度有效运行、功能充分发挥的基本制度设计，因此要在司法实践中坚决落实。各级法院可以依托电子网络，建立本地区的陪审员选用系统，由各法院立案庭通过网上摇号的方式随机确定具体案件的陪审员，避免陪审员选用的“暗箱操作”，实现选用的公开与公平。对于电子网络尚未建立并运行的地方，各法院也可以通过立案庭采取大轮转的方式安排陪审员参与案件审理，防止陪审员专职化。 强化人民陪审员的考核约束机制。要建立具体可行的制度措施，一方面要保障人民陪审员的权利。原则上，人民法院在立案时应当书面告知当事人或征询被告人申请人民陪审员参加合议庭的权利，在确定由人民陪审员参加案件审理后，应当以书面形式提前通知陪审员所在单位，并以最快捷的方式及时通知人民陪审员本人；另一方面也要规范人民陪审员的职责义务，要求其遵守法官履行职责的规定，遵守法官职业道德的基本准则，承担保持清正廉洁、确保公正司法的义务。对怠于履行职责或滥用职权的人民陪审员，要商请其他部门采取相应的措施；对人民陪审员违反审判纪律、玩忽职守等造成错案或其他严重后果的，要作出相应的处理。对人民陪审员在任期内完成的陪审工作应当进行量化考核和综合测评，并将考核测评结果向人大、人民陪审员所在单位及本人及时反馈，以切实起到激励作用。 完善物质保障制度。各级法院要严格按照《决定》以及最高人民法院、财政部联合下发的《关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》的要求，结合当地实际，进一步完善人民陪审员的经费保障机制。要加强与各级党委、政府等有关部门的汇报沟通，将人民陪审员经费纳入当地财政预算中。上级法院要主动出面帮助下级法院多做工作，督促相关部门切实解决人民陪审员的经费问题，同时，对人民陪审员的经费落实情况加强监督，做到单独列支、单独管理、专款专用。 5万余人民陪审员
人均参与陪审20次
全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，全国各地法院经过第一、二批选任，共选任人民陪审员55681人，参与陪审各类案件644723件，参与陪审次数总计为944424人次，人民陪审员平均参与陪审案件13.82件，人均参与陪审次数20.25次。人民陪审员参审案件占一审普通程序案件的20.09。 ■人民陪审员的文化程度及年龄结构
统计数据显示，人民陪审员中具有大学以上学历的占39.18%；大专学历的占48.13%；高中以下学历的占12.69％。在人民陪审员的年龄结构上，30岁以下的占15.62％；31岁至50岁的占68.15%；51岁以上的占16.23％，其中男性比例占66.96%。
■人民陪审员的职业分布
人民陪审员来自党政机关、企事业单位、科研院校、离退休、农民工等各个层面，其中党政机关（含单列基层组织）人员占47.7%；企事业单位人员占25.31%，科研院校人员占6.41%；离退休人员占4.9%；农民工占2.53％；无业人员占2.87％；其他人员占10.28%。
■人民陪审员参与审理案件
从全国法院的整体情况看，人民陪审员参与审理的案件98.81％在基层法院，参与中级法院审理的案件占1.19％，参与高级法院审理的案件数量极少，多数高级法院中没有人民陪审员参与审理案件。在人民陪审员参与审理案件的类型上，刑事案件占46.37%，民商事案件占50.75%，行政案件占2.88%。
■人民陪审员的管理机构
各地法院结合实际工作，从有利于人民陪审员管理的角度出发，设计了不同的管理方式。大部分法院将人民陪审员管理工作纳入政治处（政工科），有的设在立案庭，也有的设在办公室，还有少部分法院成立了人民陪审员管理办公室（科）。上海法院规定，人民陪审员的人事管理工作由政治部负责，参加审判活动的日常管理工作由立案庭负责。
■人民陪审员的参审管理情况
《决定》规定，人民陪审员参与审判活动的确定方式有两种，一是人民法院确定，二是当事人申请。《决定》施行三年来，在人民陪审员参与审理的644723件案件中，由当事人申请陪审员参审的案件有5232件，绝大多数是由法院通过审判流程管理来安排陪审员参加案件审理的。上海法院在诉讼须知中明确告知当事人具有陪审员参审选择权，当事人申请陪审员参审的案件占全部参审案件的8.74%。
在确定人民陪审员参加案件审理的方法上，目前全国已有937家人民法院实行了随机抽取的方式，占总数的31.8%。不少法院结合本地审判工作实际，进一步探索随机抽取方式实行的新方法，分别按照地域、专业、职业等标准，将本辖区的人民陪审员划分为不同的类别，然后再根据具体案件的特点，从相对应的类别中随机抽取人民陪审员参加审判活动。采取其他确定方式的主要有定岗定位、专业分组、轮流安排、临时指定等，采取定岗定位方式的法院所占比例超过50%。 ■人民陪审员的培训考核
《决定》实施后，最高人民法院与司法部联合发布了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，明确规定人民法院与司法行政机关进行共同管理的具体方法。根据人民陪审员参加审判活动的特点和实际需要，最高人民法院制定了《人民陪审员培训实施方案》，将人民陪审员的培训纳入法院培训的总体规划。目前，全国各地第一、二批选任的人民陪审员已经全部接受了不同形式的培训。此外，各地法院还根据各自情况，制定了对人民陪审员的考核评价办法，并普遍建立了个人业绩档案。四川省一区法院还设立了对人民陪审员的专项奖励基金，定期对优秀的人民陪审员进行奖励。
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