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河南周口法院审判委员会告别“垂帘断案” |
在线客服：QQ-89933016 来源：民主与法制时报 日期：2008-5-10 21:16:38 切换：
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法院审判委员会是一级人民法院行使审判权的最高组织。多年来，审判委员会制度的高度“行政化”、“审者不判、判者不审”、以会场代替法庭等屡被业界诟病。审委会制度改革势在必行，又举步维艰。
2007年最高人民法院出台针对审委会制度的改革文件时，河南周口法院早已尝试着将审判委员会推到了台前，迈出了“破冰”的第一步。
2008年4月24日上午9点，河南省周口市郸城县人民法院院长温新征手中的法槌落下，王油锤抢劫案一审庭审准时开始。
与以往不同的是，除了院长温新征担任审判长外，主管刑事的副院长胡忠学等人也直接参与，连同6名审委会委员和其他法官组成的合议庭，共同审理案件。
此次审理的是一起抢劫案。被告人王油锤对伙同他人窜至禅城县某乡抢劫现金36850元的犯罪事实供认不讳，但因控辩双方对证据争议较大，合议庭感觉不易定性，遂提交审委会处理。包括审委会委员在内的合议庭9个人，将按照少数服从多数的原则，达成审判意见。
“我们已经习惯了听承办人汇报一下案情。看看卷宗，开开会发表一下看法。像这样直接参与庭审，询问当事人，在审委会以前还真没有。”温新征院长不无感慨。对他来说，以前“行政会议”式的审委会制度已经渐去渐远，现在的郸城法院审委会委员，已经习惯于在法庭上公开出现。
从2008年初以来，郸城法院审委会共参与了6起重大、疑难案件审理，效果明显。
先看病，后开药方
中国法院内部最高审判组织——审判委员会，戴了半个多世纪的面纱。尽管重大案件的最终判决，屡屡出自这个神秘的机构，但对老百姓来说，当庭审理的法官才被认为是决定他们命运的人。
从建国之初，为保证案件审理质量而设的审委会，一贯采取“仅听取案件承办人汇报即直接裁判”的方式。
“一个医生不接触病人，只看病历就开药方，至少不是一个科学的、让病人放心的诊断方式。”郸城县法院院长温新征坦率地打着比方，“道理一样，审委会判而不审就是‘垂帘断案’，这样做有违法治精神。但这并不意味着我赞同有人提出的‘自上而下取消审委会’，应该是逐步改革和完善。所以，我去年初在院党组会上就提出，审委会要做先看病再开药方的医生。”
作为一名对审委会“行政会议”模式有着深刻了解的法院院长，温新征大胆提出了改革意见。从2007年开始，郸城县法院就迈开了审委会改革的步伐，将原有的审判委员会重组成刑事专业和民事专业两个专业委员会。
为改变过去合议庭“审者不判”、审委会“判者不审”的弊端，该院一改过去合议庭审理案件后制定案件审理报告并提请审委会讨论的做法，实行审委会案前、案中、案后参与案件审理的工作机制。
随后，郸城县法院的审委会就开始尝试着参与旁听了一起涉及7名未成年被告人盗窃自行车和电缆等多达100余次的案件。通过直接参与，审判委员会委员细致准确地把握了案情，庭审后迅速召开了审判委员会，准确认定犯罪事实，精确适用法律法规，进而正确定罪量刑。
温新征介绍，审委会接到申请后，经研究如果确系重大疑难案件，可以决定采取旁听案件、与法官组成合议庭或者单独组成合议庭的方式，参与到案件的审理中来；如果合议庭在审理案件的过程中发现是重大疑难案件的，可以决定休庭，提请审委会参与案件的旁听。即使合议庭在审理案件后发现案情重大疑难，也可以制作《重大疑难案件审理报告》，提请审委会讨论决定。此时如果审委会决定讨论案件，也尽量避免“垂帘断案”，而是在特定条件下可以直接询问有关当事人，并要求合议庭成员列席审委会，以全面把握案情，准确适用法律。
一位参加庭审合议庭的法官告诉记者：“原来需要提交审委会的案件，即使我们有意见，也左右不了裁决的结果。而现在法官可以直接表达自己的意见，可以当庭提出，很直观、快捷。事实认定清楚、法律适用准确，效率更高。更关键的是，合议庭的法官拥有平等的一票！”
河南大成律师事务所的吕海振认为，郸城县审委会改革具有“石破天惊”的意义：以前案子上了审委会，就变得非常神秘，无论庭审效果再好，都决定不了判决。而这种直观快捷的方式增加了判案的透明度，提高了判决的公信力。
审委会引入问责制
给审委会一个公开审案的机会，赋予审委会委员当庭审理的权力。但如果审委会判错了，谁来负责任？
一位审委会委员告诉记者，“面对面看病”是对案件当事人和法律都负责任的体现，委员们对证据和控辩双方或者原告、被告的意见进行深入接触，防止了过去因承办法官汇报不当影响委员对案件的全面判断。
《郸城县人民法院审判委员会工作制度》不但详细拟定了审委会委员的工作规范，还为审委会委员集体决策可能导致的责任不清引入了问责机制，给制度改革加上了安全阀。
首先对进入审委会的案子有着严格的遴选程序，填写“提交审判委员会审理案件流程表”，在按照谁主审谁负责的基础上，根据审判委员会表决所形成的裁判结果，严格执行错案责任追究制，避免了有错案只追究独任审判人员和业务庭合议责任的现象。
审判委员会委员在审理案件和决定事项时，有平等的表决权。各审判委员会委员都要充分发表自己的意见，并阐述理由和法律依据，“不能只说同意或者不同意”，而这些都要被记录在案。
“合议庭和各业务部门应按照有关规定认真遵守审判委员会的决议。如因事实出入、适用法律不当或发现新的情况，确有必要改变案件结论和有关审判工作事项决议的，应提交审判委员会全体会议审议。”
最高法曾专门作过统计，上审委会定的案子，错案率并不高。原国家法官学院院长郑成良教授的亲身体会是：“上审委会的案子，审委会推翻合议庭意见的比较多，但推翻以后被证明是正确的更多。”
温新征表示，为改变审委会集体负责无人担责的状况，他们实行了责任追究制度：表决时，每个委员的意见都必须记录在案并签名，一年中出现两次案件经上级法院改判或发还，经审委会全体讨论确定是错案的，委员个人有责任的，自动引咎辞职或由院长提请人大罢免其委员职务。整个审委会有责任的，全体辞职，并按法定程序提请人大予以全部罢免，“院长也不例外”。
必须推动的破冰之举
“实际上，郸城县法院告别‘垂帘断案’的举措只是周口法院系统审委会改革的一个方面。”周口市中级人民法院政研室安西超介绍。
在审委会改革的探索上，周口中院有着更深入的实践。
因为长久以来审委会制度的僵化，造成审委会成为一个高度行政化的审判组织，行政级别是进审委会的标准。而审委会的运行方式同样是会议化，会议室代替了法庭，汇报代替了开庭，审委会成员没有机会听取当事人的意见。审委会性质与合议庭一样，但其权力却在合议庭之上，也被人称为“法庭之上的法庭”。更令这个制度存在疑问的是，审委会委员在他们作出的判决结果中既不署名，也不提供裁判理由。
在国内，关于审委会的存废曾有过激烈争议。最高法司法改革办公室负责人对此表示：“审判委员会的设置，对准确理解、适用法律，防止司法不公发挥了积极的作用。”
审委会制度的改革在争议中探索，在探索中前行。
早在上世纪90年代初，陕西、青海、江苏等地方法院就开始试点审委会改革，这些试点为推进改革积累了经验。
2005年肖扬在最高法工作报告中提出“审委会改革是司法改革的重中之重”，“去行政化”是审委会改革的方向。
2007年10月底，最高人民法院出台文件，明确提出要在审委会内设立专业委员会；审委会讨论案件必要时旁听庭审、讯问犯罪嫌疑人、询问民事行政案件当事人；审委会必须积极推行直接审理案件等措施，正式对审委会制度进行改革。
“而早在去年4月，周口中院率先进行了专业审委会的创新实践，在审委会下设刑事和民事两个专业委员会。”安西超向《民主与法制时报》记者介绍，“同时还成立了审委会办公室，建立了提交案件审批、审理报告评分、考勤登记、统一签字等制度。”
第三届“中国十大检察官”、现任周口中院院长的张明山坦言：“有一年，不算民事案件，光刑事案件就积压60多个。利用周末，审委会几个月才研究完，最长的提交审理报告4个月才得以研究。”
对于这些问题，安西超早在2007年初就作过一个调研，认为现有的审判委员会委员组成方式不尽合理，日常工作质量和效率不高，造成案件积压现象，并且刑事案件相对较多。他建议在向审判委员会提交案件时应该更加规范程序，提高审理报告制作及向审判委员会汇报案件的质量。
为了能保证审委会改革后的效果，周口中院一次调整充实10名审委会委员，实现了审委会委员的知识化和专业化，审理案件的质量和效率明显提升。
“现在案件审理周期大大缩短，基本没有积压案件。”安西超介绍，新的审判委员发挥作用后，从对27个案件的打分情况看，向审判委员会提交的案件100%达到了优秀标准，甚至出现多起当事双方共送锦旗的和谐案例。
“我们更多的期待是能推动已延续了几十年的审委会制度向前迈一步。不为别的，只期望在办理各类案件时，能更快、更公正地作出判决。”安西超认为，周口中院的努力，带动了当地两级法院审委会的改革思路。
他讲述了一个例子：北京大学法学院陈瑞华教授几年前参观过美国南部一个上诉巡回法院，这个法院有一间拥有１７个审判席的大审判厅。当时接待的法官告诉他，这是他们法院审理特别重大、疑难案件时使用的审判厅，审理这种案件时，法院全部１７个法官都要出庭听审。陈教授称赞这是最大的亮点。
“这也是我们的审委会制度需要改革出的亮点。”安西超很有信心。
值得期待的周口蓝本
“由于在审判委员会人员组成中，院党组成员8人，占全体审判委员会委员的三分之二，因党组成员平时工作忙，参加活动多，很难保证全部按时参加会议。还有一名委员因身体原因，全年仅参加审判委员会3次，按照审判委员会委员必须过半数才能召开的要求，致使有时因不能达到7人的半数而不能及时召开，影响了审判委员会的效率。”安西超指着厚厚的《2006年审委会工作总结》介绍。
为了“对症下药”，周口市中院研究决定，并报人大常委会通过，免去了３名工作调动和一名身体不好的审判委员会委员资格，将3名在基层法院担任过院长职务、有丰富审判经验和7名在审判一线、有丰富审判实践经验的业务庭长吸收进入审判委员会。
2007年4月3日，已经完成审委会改革的周口法院经过综合研究，制定了《周口市中级人民法院审判委员会工作规则》。
“开庭听审是一个非常大的进步，对于实现程序正义很重要，审委会成员真正审案子，而不是听汇报符合司法活动的规律。如果听审案件的标准由法院院长个人决定的话，这个改革就会流于形式。”陈瑞华曾表达过对审委会改革无法进入制度化操作的担心。
审判委员会委员在审理案件和决定事项时，每个人有平等的表决权。各审判委员会委员都要充分发表自己的意见，并阐述理由和法律依据。会议列席人员可以对审理的案件和其他事项补充陈述、回答询问、发表意见，其意见记入会议记录。
为了防止审委会的行政会议模式重演，在审委会委员表决时，采取简单多数原则。审判委员会全体会议按照全体委员过二分之一多数意见作出决定。多数委员的意见超过审判委员会全体委员二分之一的，合议庭应当执行；未超过审判委员会全体委员二分之一，但超过专业委员会全体成员二分之一的，由合议庭根据专业委员会多数意见进行复议。经复议，合议庭不同意专业委员会多数意见的，可以提交审判委员会全体会议审理。
“审委会和合议庭审理结果之间存在分歧时，这是一个公正理性的调整规则。”一位合议庭法官对这个规则非常满意。
全体委员会讨论议题和审理案件，应当有全体委员的二分之一以上出席方可召开；而专业委员会讨论议题和审理案件，应当有三分之二以上出席方可进行。
还有一些虽然细小、但是可能影响司法公正的环节，议事规则中都进行了明确，比如“审委会讨论案件的时候，审判委员会委员应充分阐述个人意见，表明个人观点，一般按照本庭庭长、相关业务庭长、其他委员、院党组成员委员、主持人的顺序发言。”
审监庭法官张玉兰告诉记者：“分管院长先表了态，谁还敢说不同意见？现在这样就没有压力，敢说真话了。”
“为了保障审判委员会集体行使职权，不但规定了审委会受理案件的审理条件，甚至制定了委员签到、主持人核实的严格考勤制度，对年底出勤率达到80%的委员给予一定的奖励，对出勤率不到50%的委员，将依照法定程序提请人大常委会免去其审判委员会委员资格。”
安西超告诉《民主与法制时报》记者，对于审委会改革后的执行情况，法院还专门制定了一系列具体规则：“要做就从制度设计上追求完善完美，才能严格执行。”
“经过改革的审委会必须由高水平的职业法官组成，使之切实成为一个审判组织，使组织形式彻底改变过去的行政化色彩，完成其‘司法化’的转变；审判委员会的工作程序要求必须依法书面审理或开庭审理，使工作程序诉讼化；要求审判委员会作出的裁判，应公开参与作出决定人员名单、裁判结论和裁判理由，使之透明、阳光，体现裁判过程。”一位资深律师认为，“这是我们追求的方向，虽然路途遥远，毕竟已经启航。周口两级法院审委会改革，但愿能提供一个可供借鉴的蓝本。”
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