上篇：财政货币政策配合的实践回顾

　　第一阶段是从1979年到1992年。这一阶段的中国经济在高速增长的同时，也呈现出有效供给不足的特征，资金需求一直有较大缺口，因此财政货币政策配合更多着眼于影响总供给，并且以“松”为主的扩张性政策搭配出现更多。具体来看，从1979年到1980年，主要表现为两大政策“双松”配合；1981年是财政政策紧，而货币政策松；1982年到1984年，表现为两大政策“双松”配合；1985年则是两大政策“双紧”配合；1986年到1988年，仍表现为两大政策的“双松”配合；1989年到1991年，是两大政策的“双紧”配合；1992年到1993年上半年，再次出现“双松”配合。该阶段的财政货币政策配合有两个突出特点，一是由于市场经济体制改革还处于起步阶段，政策协调的外部环境尚不完善，表现为政策作用的微观主体多是国有企业，并且通常运用行政性手段来完成政策实施。二是在长期短缺经济环境影响下，政府还缺乏市场经济调控机制应用的经验，表现在两大政策协调方面，一直以直接调控为主，很少用财政和金融中间变量来间接影响经济主体，而且“同松同紧”情况居多，没有更多的多元化政策搭配，这也造成了政策协调的效果不佳，“一放就乱，一抓就死”成为常态。

　　第二阶段是从1993年到1996年。该阶段中国经济的市场化程度开始迅速提高，经济总量不断扩大，微观经济主体的活跃程度也在提高。但与此同时，在有效供给不足的背景下，经济过热也导致了通货膨胀的风险积累。从1993年下半年到1996年，财政货币政策一直采取“双紧”配合，政策协调目标就是通过紧缩性政策，来控制赤字、减少发债、压缩政府开支、控制货币总投放量等。与此同时，两大政策配合也逐渐获得制度改革方面的基础，其中1994年的税制和分税制改革逐渐奠定了公共财政的基础，而1995年通过的《中国人民银行法》也使得货币政策制定进一步得以独立。应该说这期间两大政策的协调出现了一些新的变化，包括调控手段多样化配合、调控技巧改善、驾驭宏观经济能力有所提高，这对于实现经济“软着陆”起到了较大作用。需要指出的是，始于1994年的外汇体制改革，不仅使得货币政策开始考虑开放经济条件下的新问题，而且也引发了未来两大政策配合的新层面。

　　第三阶段是从1997年到2002年。1997年开始，由于增长基础发生了根本性变化，中国经济发展逐渐从资源约束过渡到需求约束，有效需求不足成为经济调控的新问题。而亚洲金融危机的爆发，进一步促使中国经济的周期性低谷来临，物价走低、投资低迷、失业增加等通货紧缩迹象开始令人担忧。面对这种情况，1997年以后，财政货币政策由适度从紧快速转为“双松”配合。其中以扩张性为实质的“积极”财政政策，其主要手段是通过增发长期国债，筹集资金用于社会基础设施建设。而在此期间“稳健”货币政策的实质则是通过多次降低存贷款利率和存款准备金率，不断增加货币供应量，并在1998年初取消国有商业银行的贷款规模限制。此间，两大政策协调的一个重点，是集中在为建设项目和企业共同提供流动性和信用支持方面，试图通过刺激微观主体的活力，来带动有效需求的提高。这一阶段，政府首次面临现代意义上的经济周期低谷，并且处于有效需求不足与结构性供给不足的两难境地，因此给财政货币政策协调不仅提供了创新的背景，也带来了众多新的难题。

　　第四阶段是从2003年至今。2003年开始，中国经济形势再次发生变化，出现了通货膨胀压力加大、信贷和投资增长过快、外资流入偏多等问题。在这一背景下，政府从2004年逐步调整财政政策的作用方向和力度，适当调整长期建设国债规模和优化国债项目资金使用结构，向社会传递出政府合理控制投资的政策信号，并在2005年宣布财政政策再次转型，实施以“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”为特征的稳健的财政政策。与之相配合，从2003年起，稳健货币政策的内涵也发生了变化，主要是适当回收流动性，最终确定“稳中适度从紧”的政策思路。五年来央行多次上调存款准备金率，同时提高利率，这些都是紧缩银根的措施，旨在控制货币供应量。进入2007年，经济过热和通货膨胀成为中国经济面临的最大问题，而中央政府也把2008年的宏观调控思路，定为“从紧货币政策”与“稳健财政政策的协调”，这也体现了政府对较大通胀压力的担忧。应该说，在此阶段，财政货币政策协调开始出现向“双紧”过渡的趋势。两大政策协调的一个新特点，是除了共同作用于传统的经济总量目标之外，在更多的领域有了配合的实践，例如以应对流动性问题、推进外汇储备管理改革为目的而发行特别国债的行为，以及调低利息税以引导储蓄资金流向等政策。

　　综合我国财政货币政策协调的实践，可以得出几个基本结论。

　　第一，财政货币政策逐渐向市场化调控转型，为发展新型的两大政策协调机制奠定基础。进入21世纪，财政政策在发展公共财政的总体框架下，从注重用政府投资性支出影响经济，逐渐过渡到税收、公债、转移性支出等多项工具的综合运用。而随着金融体制改革的推进，货币政策也逐渐具有了市场经济国家的特征，而不仅是传统的信贷控制。

　　第二，从两大政策的作用效果看，财政政策从强到弱，货币政策从弱到强。改革开放之初，财政政策居于主导地位，货币政策的作用几乎没有。1985年之后，随着金融体系的发展，通过控制信贷规模而影响货币供应量，成为货币政策的核心模式。1994年分税制改革也弱化了中央政府财政政策的实施空间，使货币政策成为两大政策协调的主导方。1998年以后，由于货币政策作用不理想，扩张性财政政策才再次走上前台，但这并没有削弱政府对货币政策作用的期望。事实上，在2004年积极财政政策淡出前后，货币政策仍是政策协调的主要一方。进入2007年，开放经济环境下货币政策面临了更多的困境，使政府开始意识到财政政策应在宏观调控中担负更多的职责，这对两大政策协调提出了全新的挑战。

　　第三，迄今为止的财政货币政策协调，主要通过关注总需求管理，致力于实行经济总量稳定。我们知道，在凯恩斯主义政策理念影响下，财政与金融的协作问题，主要研究在封闭体系的自由利率条件下，财政政策与货币政策是如何通过有效配合来促进总需求水平的稳定。对于健全的市场经济国家来说，这样的政策选择是相对有效的。然而对中国这样面临发展与转轨双重任务的经济体来说，则显得过于单一。长远来看，两大政策协调，还必须关注结构调整性的供给管理、开放条件下的金融制度优化等层面，这也是当前迫切需要解决的问题。

　　下篇：财政货币政策配合的未来展望

　　第一，基于经济总量均衡目标的政策协调。作为传统的政策协调目标，为了促使经济总量平衡，两大政策往往致力于“松”“紧”结合的需求管理政策。将来这方面的政策创新，首先应注意尝试更多的“松”“紧”搭配方式，其次是注意理顺政策传导机制，对“松”“紧”的程度从模糊目标到逐渐量化。此外，虽然经济均衡条件的表达式有所区别，但都是储蓄等于投资这一基本形式的演变。财政与货币政策协调，要围绕两大政策对国民收入恒等式中不同变量的影响，而有序地展开，才能形成严密的逻辑思路，因此，这也要求同样重视两大政策协调对需求和供给管理的作用。尤其是在经济面临“滞涨”风险的情况下，更需要两大政策的协调作用。当然，在追求宏观经济均衡的过程中，也要注重发挥政策协调作用，促进局部市场或经济领域的效率与均衡。当前经济中，需要政府加强调控的领域非常多，而两大政策也有很多具体领域可以加强协调。例如，在发展循环经济方面，既需要政府财政税收政策的引导，也需要金融创新工具的支持。再比如，在政府备受困扰的房地产领域，单一的政策工具难以解决房价过高、供求失衡、金融泡沫等风险，在创新中全面展开两大政策的协调，将对完善房地产和房地产金融市场大有裨益。

　　第二，基于经济结构优化目标的政策协调。经济结构调整一直是中国经济增长面临的根本问题，而由于种种原因，财政货币政策协调一直没能在此方面发挥作用。在这方面两大政策有充分的功能可以发掘。对于实体经济结构，有产业结构、产品结构、区域结构、城乡结构等领域；对金融结构，则有金融机构、金融产品、金融市场等众多热点。对实体经济结构问题，应该是财政政策为主，货币政策为辅；对金融结构问题，则是货币政策为主，财政政策为辅。当然也有二者并重的，例如，国内储蓄投资结构失衡下的流动性过剩问题，就是两大政策协调都可以大有用武之地的领域。

　　第三，基于开放经济下实现内外均衡目标的政策协调。在开放经济条件下，宏观政策选择面临更多外部约束，也有了更多可协调的领域。例如，在浮动汇率条件下货币政策对实体经济作用要大于财政政策，随着人民币汇率逐渐走向浮动，货币政策却受到制度约束而产生内外平衡的困境。在此情况下，无论如何，都要充分考虑财政与货币政策在内外均衡中的协调，建立有效的配合与分工机制。在实践中，成立中投公司和财政部发行特别国债，就具有多重政策协调意义。一方面可以作为央行公开市场操作增加有效的调控工具，另一方面还可以分离央行对冲职能，有利于央行当前更好地执行“从紧”的货币调控政策，使货币政策不再屈从于汇率政策。

　　第四，基于金融稳定与发展目标的政策协调。一方面，在调节货币供应量方面，两大政策有很多协调空间。例如在同一个财政年度内，财政收支不会平稳地流入和流出国库单一账户，往往在某段时期出现较大的收入或支出净额。在大量发行国债或税收高峰期，国库就会有巨额的净收款，商业银行的存款和储备就会相应减少，从而引起货币供应量的乘数递减。反之，在财政支出的高峰期，国库会有巨额净付款，商业银行存款和储备就会相应增加，从而引起货币供应量的乘数递增。另一方面，金融市场的规范化、现代化发展，也要依靠政府债务政策的协调。如国债是央行公开市场操作的最主要对象，是其贯彻实施货币政策的主要渠道和场所，也是构建市场化利率曲线与核心金融市场的前提，在这方面的两大政策协调迫切需要改进。

　　第五，基于财政目标的政策协调。货币政策对财政政策的冲击也常常出现。例如，在财政部发行国债的过程中，如果短期内央行紧缩货币政策的力度迅速增加，就会强烈冲击债券市场，导致国债发行成本上升，甚至会流标。再比如，由于我国仍由央行代理国库，财政当局的国库现金管理改革，就必须有央行的主动配合，否则寸步难行。而由于财政存款事实上起到货币紧缩作用，因此可以理解当前货币当局配合改革的动力有限。所有这些问题，都需要强化两大政策的协调与平衡来加以解决。

　　第六，基于制度优化目标的政策协调。健全的制度是两大政策协调的必要条件，由于没有真正建立财政与货币当局自身的协调机制，也使两大政策配合的效果经常大打折扣。从国外前沿的经济学理论来看，对于两大政策配合，一种重要的思路，是利用博弈论来分析财政与货币当局的协调问题。原因在于，由于政策制定者的目标不同，同样的两大政策组合方式，可能会产生不同的效果。长远来看，我国应该考虑建立持续性的两大政策磋商机制。一方面，可考虑设立专门的财政货币政策协调委员会，由财政部、央行、税务总局等部门领导组成，定期举行会议，交流对宏观经济形势、国债市场、国库存款状况的判断，以及对政策冲突情况进行处理等。另一方面，应加强两部门的政策执行人员的沟通，包括专门数据的互通有无、工作理念的交流，以及政策工具协调的路径磨合等。这样，才能真正使两大政策配合具有坚实的制度基础。